2018年《中国共产党纪律处分条例》（以下简称《条例》）第九十四条规定，违反有关规定从事营利活动，拥有非上市公司（企业）的股份的，给予相应的纪律处分。该规定是在吸收2015年修订的《中国共产党纪律处分条例》第八十八条、2010年《中国共产党党员领导干部廉洁从政若干准则》（已废止，以下简称《若干准则》）第二条第二项规定的基础上制定的。实践中，认定违规拥有非上市公司、企业股份类违纪问题时，尚有一些难点和困惑，需进一步研究明确。

一、关于党员领导干部在管辖范围内的非上市公司、企业入股，未参与经营管理活动，是否构成违纪的问题

笔者认为，党员领导干部在管辖范围内的非上市公司、企业投资入股，不论是否参与经营管理活动，均构成违纪。关于党员领导干部经商办企业的问题，党中央、国务院多次明确规定，必须坚持政企分开、官商分开的原则，党员领导干部参与经商办企业，容易影响秉公办事，也容易发生与民争利的问题，边做“官”、边经商，难免公私不分，发生以权谋私的问题。

2001年《关于党政机关工作人员个人证券投资行为若干规定》允许党员干部买卖上市公司股票，进行合法的证券投资，但也是有所限制的，其中包括禁止买卖本人直接业务管辖范围内的上市公司股票等。同时，党员领导干部可以购买上市公司股票，并不意味着也可以入股非上市公司。这是因为，上市公司股份通过证券市场高度稀释，购买上市公司股票仅能占有该公司极小比例的股份，购买者基本不可能过问、参加上市公司的经营管理活动。上市公司的经营权和收益权被证券市场进行了有效隔离，购买上市公司股票，一般只能享有股票作为证券上的权益。与上市公司相比，党员领导干部入股非上市公司，与该公司人员往往关系密切，具有较强的人合性，很容易参与公司的经营、管理活动，也很容易产生利用职权或影响为公司谋取利益的情况，从而侵犯职务行为的廉洁性。因此，党员领导干部在管辖范围内的非上市公司入股，构成违纪。

二、关于党员领导干部在管辖范围外的非上市公司、企业入股，未参与经营管理活动，是否构成违纪的问题

对此问题，实践中认识不完全一致。第一种意见认为，党员领导干部在管辖范围外的非上市公司入股，在审查时要注意是否利用职务上的便利或影响，利用了职务上的便利或影响的，构成违纪；没有利用职务上的便利或影响的，不构成违纪。这是因为，公民将自己的合法财产委托理财已成为正常的社会行为，如果没有利用职权和影响，不宜按照违纪认定。第二种意见认为，党员领导干部在其管辖范围外的非上市公司入股，也属于违纪。

笔者倾向赞成上述第二种意见。首先，党纪条规历来严禁党员领导干部经商办企业。除《条例》外，《中国共产党党员领导干部廉洁从政若干准则实施办法》（以下简称《实施办法》，已废止）第十条明确规定，经商办企业包括个人独资或与他人合资、合股经商办企业，也包括以承包、租赁、受聘等方式从事商业等经营活动。根据上述规定，拥有非上市公司、企业股份本质上属于合资、合股经商办企业，属于禁止之列。党员领导干部经商，违反了官商分开的基本原则，不论是否利用职务上的便利或影响，都属于违纪。因此，《条例》第九十四条第一项、第二项（以及2015《条例》第八十八条）在规定党员领导干部违规经商办企业错误时，并没有要求这种情况必须具备利用职务上的便利或影响的要件。

其次，党员领导干部不仅在其管辖范围内具有影响力，在其管辖范围之外也往往具有一定影响，不同地方党员领导干部的权力往往还具有可交换性。如果允许一个省的高级干部到另一个省去经商办企业，同样会影响这些干部公正执行公务，并可能侵害社会公平，产生党员领导干部自身利益和社会公共利益冲突、群众反映强烈等问题。

最后，对于党员领导干部的投资和委托理财等行为应加强管理。例如，根据领导干部报告个人有关事项的规定，购买私募基金、信托产品时，如该产品以配偶、子女及其配偶的名义投资非上市公司、合伙企业等，也应填报。

三、关于党政机关的普通党员在非上市公司、企业入股，是否构成违纪的问题

《条例》第九十四条并未对违纪行为主体限定为党员领导干部。实践中，对该条是否包括党政机关内的普通党员，也存在不同意见。这是因为，该条规定的一个来源是《若干准则》第二条第二项，而《若干准则》适用的范围则是县处级以上领导干部和县直属机关科级负责人、乡镇负责人、基层站所负责人等，不包括普通党员。

从党纪规定看，1984年《关于严禁党政机关和党政干部经商、办企业的决定》（已废止）规定，乡以上党政机关在职干部一律不得以独资或合股等方式经商、办企业；该规定也适用于工会、共青团、妇联等人民团体的干部；事业单位的干部另行规定。1986年《关于进一步制止党政机关和党政干部经商、办企业的规定》又明确，各级党政机关在职干部、职工一律不许停薪留职去经商、办企业；该规定也适用于人民团体，各种协会、学会等群众团体及其干部、职工。90年规定党政机关的党员干部禁违规经商。同时，《公务员法》第五十九条规定，公务员不得违反有关规定从事或者参与营利性活动。可见，上述规定禁止党和国家机关、人民团体及这些机关、团体中的党政干部经商办企业，而不包括社会上其他普通党员通过诚实劳动经商、办企业。实践中，亦不乏在非公经济组织中发展党员而这些党员主要从事商业活动的情况，对此不能以违纪论处。

即便如此，对党政机关中的普通党员在管辖范围外投资入股非上市公司、企业的，认定中还是有一些困惑。有的地方，党政机关的普通党员在外地投资，或者集体（如采取“标会”等形式）在外地投资非上市公司、企业现象较多，在当地似乎比较“合理”。对此，有意见认为，这些普通党员是该省职级很低的人员，其在外省的非上市公司、企业投资入股，根本不具有任何职务上的便利或影响，不应认定为违纪。但现实问题是，如果允许一个省的普通党员大量到另一个省去经商办企业，同样会产生各种负面效果。

笔者倾向认为，此类情况认定时要具体问题具体分析。首先，对党政机关中的普通党员在管辖范围外投资入股，要看是否利用了职务上的便利或影响，如是否在具体工作上与外省有联系，当地不特定普通人员是否能参与投资等。其次，要看是否明显占用工作时间、本人主要精力，有无干扰本职工作。再次，要看该投资入股行为是否违反其他社会管理、经济管理方面的规定。最后，要看是否存在严重不良社会影响，此类行为的危害性有时主要体现在引起他人仿效，造成不良社会影响等。因此，是否造成不良影响是处理中需考虑的重要因素。上述因素不需全部具备，而是要进行综合把握。此外，还可参考《实施办法》第二条“能够主动检查纠正，情节较轻的，可以不予处分或者免予处分，但应当给予批评教育；情节较重的，可以从轻或者减轻处分，必要时可以给予相应的组织处理。不主动检查纠正的，依照本实施办法处理”的精神，妥善作出处理。

随着社会、经济的发展，合法投资理财行为日趋多样，对合法投资理财行为应与经商、办企业违纪行为相区别，建议进一步完善现有规定，以准确区分经商、办企业违纪与合法投资理财行为。
问：一方面禁止党政机关干部经商办企业，另一方面又鼓励非公经济人士入党，请问二者是否存在矛盾？

中央纪委法规室：《中国共产党纪律处分条例》第八十八条是关于违反有关规定从事营利活动行为的处分规定。其中，第（一）项将“经商办企业”作为违纪情形之一列出。这里规定的从事营利活动具体行为是否构成违纪要以是否违反了有关规定为前提条件。这些规定主要是指现行有效的相关党内法规和规范性文件。以第（一）项“经商办企业”为例，“有关规定”是指中共中央、国务院印发的《关于进一步制止党政机关和党政干部经商、办企业的规定》等规定，这些规定禁止党和国家机关、人民团体及这些机关、团体中的党政干部经商办企业。边做“官”、边经商，难免公私不分，以权谋私，至少会使广大群众、其他没有“官”商背景的“经济人士”产生“合理怀疑”。因此，第八十八条规定与在非公经济组织中发展党员并不矛盾。

来源：业务研究